【专栏】深圳土地整备政策的突围
作者：岳隽（深圳市城市规划设计研究院）
深圳于2011年提出土地整备一词，这个词与土地储备相比一字之差，但可见这个词其实有了更为特别的内涵表达，通俗来讲，就是土地整备是要“整出”土地来用，关键就在于如何在“整”这个字上做足文章。
为什么“整”？这个熟悉深圳情况的人大概都能了解，那就是深圳的土地产权状况复杂，比较特殊的情况主要指深圳特有的原农村土地问题，一个非常典型的数据就是深圳全市建设用地中有近40%的用地与原农村有关。在深圳快速发展的三十年过程中，政府掌握的土地基本大部分已经进行了开发建设，那些仍待优化利用的原农村土地逐渐进入了再开发的视野。然而这些土地由于受困于产权等政策性约束无法有效利用，在政府不进行引导的前提下，市场盘活的难度极大。因此，土地整备就应运而生。
那怎么“整”？深圳本地又综合了多种方式，包括收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等方式，应该说在这些方式中征转地历史遗留问题处理是最难拿捏的一种方式。说它难以拿捏，主要是到目前为止该采取怎样的规则处理这些错综复杂的历史遗留问题，一直没有完整的政策要求，相关的政策相继难产，其背后反映出不同层次上发生着的巨大且复杂的利益博弈。如果要处理好这类问题，政策既要设计得巧妙又要得到大多层面的认可及实施，这给政府出了一道很大的难题。
土地整备政策该如何突围，还需要从深圳本土的实践中来寻找出路。由于土地整备和城市更新是目前深圳推进存量土地二次开发的两种主要手段，所以把两者放在一起来比对就成为正常的事情。
我们还是以最棘手的原农村土地问题来看看，城市更新在处理涉及原农村土地问题时的主要做法：首先，合法用地（A）所占比例成为进入二次开发的门槛（60-40）；其次，符合一定条件（主要是时间要求）的手续不完善土地（B）中20%给到政府；再次，在二次开发过程中原村集体土地（A+80%B）提供不少于15%土地贡献出来用作公共基础设施建设等；最后，地价按照合法和未完善手续用地所占比例分别计收，合法部分具体的计收比例根据容积率收取调节地价，未完善手续部分按照110%公告基准地价计收。
从上面的做法中，我们可以得出这样几个基本特征：（1）城市更新中对原农村土地的二次开发有一个产权的门槛要求，这个要求其实反映出政策适用面的问题，也暗含着不符合这类条件的用地应该使用不同的调控政策；（2）在城市更新中，合法用地与不合法用地的利益分配规则不一样，其中对于合法用地，即“五类用地”，在计算改造后公共用地贡献率时采用同一标准，及达到15%的底线，而对于不合法用地其开发后贡献率要高于合法用地的；（3）合法用地给予一定的地价优惠，不合法用地给予地价上浮，主要体现地价对土地收益的调控作用。以上三点，其实反映出城市更新对涉及原农村土地二次开发利益调配的基本逻辑。
这样的逻辑在以市场为主导的城市更新中，具有可实施性吗？我们来看看撬动城市更新改造的主要驱动是什么。从下图可以看出，其本质在于从现状到未来的过程中，作为市场主体介入的开发商其实在规划目标下实现了其开发可行性。在利益这个天平中，最影响其平衡的是拆迁成本和地价成本的减少以及规划带来的利益空间的增加。而在原农村土地问题上，与地价成本直接相关的就是“五类用地”带来的地价优惠，这个地价优惠幅度其实非常大；与拆迁成本和合理利润空间直接相关的就是“拆建比”。对于开发商而言，在拆建比基本达到1:2的状态时，项目基本具备开发可行性，如果能争取到地价优惠，那盈利空间可以更大，因此在很多城市更新项目中，可以看到非农建设用地指标的飞地操作。
深圳涉及原农村土地实施城市更新的利益驱动
从上面的分析中可以看出，城市更新在原农村土地盘活方面其实非常合理地同时发挥了政府在地价调控和产权合法化方面的力量以及市场在拆迁谈判和开发建设方面的双重力量，撬动了城市更新的利益坚冰，走向了一条以可实施为目的的更新之路。当然，当前城市更新带来的一些问题也备受争议，比如容积率超高、城市空间结构失衡、城市局部交通瓶颈等问题，但是城市更新政策中合理的内容，我们需要积极的运用在土地整备政策中来。
我们上面仅仅做了一个简单分析，从城市更新政策中提取有益的做法其实还包括很多方面，而且从城市更新政策体系来看自身已经形成一个完整体系，作为土地整备政策而言其体系的完善需要一定时日。当前，我们在土地整备政策设计中更应该把握政策配套的时序性和策略性，重点把握以下关键内容：
一是正确把握土地整备与城市更新的互补作用以及平衡机制。
深圳提出土地整备，不是说土地整备和城市更新互抢地盘，其实质在于互补、和谐与共生。这里，有以下几点可以进行深入思考。
首先，前面已经提及，城市更新对于原农村土地是有一道门槛限制的，那不符合这个门槛的其实就可以作为土地整备的对象，至少土地整备可以有序、分步的将一部分涉及较多征转地历史遗留问题的原农村土地纳入二次开发。换个角度来看，城市更新政策也需要保持一定的稳定性，不可能一味的从70-30，到60-40，再到50-50，对这些不符合城市更新门槛的其他土地应作为土地整备的对象，用土地整备政策来解题。
其次，关于进入土地整备的原农村用地的利益分配需要把握与城市更新相同的基本逻辑，即不合法用地开发后贡献率要高于合法用地开发后的贡献率，不合法用地计收地价的水平要高于合法用地计收地价的水平，通过利益杠杆来调节土地增值收益的分配。因为产权基础不一样，所以利益分配格局不一样，因此不同产权条件的用地需分别进入城市更新和土地整备不同的政策体系。当然，具体的贡献率以及地价计收标准都可以通过参照现有的政策予以平衡确定。
再次，注意区分两个层次的利益分配关系，一个是政府、原村集体、开发商之间在土地利益方面的分配，一个是在开发范围内使用房屋和土地的实际占有者的利益分配。目前从个体拆迁补偿来看，政府基于公共基础设施实施的拆迁与进入城市更新由市场主体主导实施的拆迁在个体补偿方面的差距相距甚大，这也成为目前城市更新和土地整备一个天上一个地下的巨大根源。究其原因，主要是房屋拆迁工作出现了市场乱象及政府缺位。因此，这里一方面需要制定合法产权与不合法产权拆迁补偿的指导原则，加强对产权的公平性保护和合法化处理，另一方面需要营造拆迁补偿的合理市场环境，可通过调控获利空间和一定的倒逼机制来降低过于宽松的补偿差异。
二是把握土地整备利益分配政策与征转地等历史遗留问题处理政策的衔接点。
由于城市更新通过设定一定门槛把涉及大量征转地历史遗留问题的用地排除在外，但从城市和社区转型发展角度来看，土地整备必须面对这些复杂问题。由于深圳城市化的迅速，前后政策变化大，从目前征转地等历史遗留问题处理政策完善来看，不仅要与既往政策相衔接，又要符合当前调控方向，所以政策的衔接和协调非常不容易。从土地整备政策的完善路径来看，可以区分不同的整备类型，将当前大致相对比较明晰的政策通过试点的形式进行探索和应用，坪山“整村统筹”土地整备的探索就采取的这一路径，但是能否通过这些探索试点总结出征转地历史遗留问题的一些可行做法，还需要大力推进。也就是说对于征转地历史遗留问题处理可以先行在土地整备政策体系里探索，而不能一直依托市里将征转地历史遗留问题处理政策清楚后再推土地整备，这是不现实的。由于历史遗留问题涉及面广，政策全面覆盖后出台的难度极大，所以建议目前已经明确了的一些征转地历史遗留问题处理政策的内容可以先行适用在土地整备中，土地整备首先肯定会面对的是征转地历史遗留问题处理。
三是把握土地整备规划与土地整备实施工作的协调支撑。
目前推进的坪山“整村统筹”土地整备工作，土地整备单元规划与土地整备实施方案其实是同步关联，一起来出的。土地整备单元规划是不是控规深度，这一点目前还没有完全明确。但是跟城市更新相比，城市更新在产权相关问题核查清楚后，编制的城市更新单元规划就作为法定规划实施。其实针对存量土地规划，一定要在有开发主体、或是改造意愿已经基本达成的情况下，来推进才有意义。因此，土地整备也必须考虑开发单元的大小、范围、功能、用途等，这些规划的要素都要与土地问题的解决互动起来，才能切实解决利益矛盾。在用地方面，土地整备落脚点在三大类用地的整合优化、高效利用、集约开发，区分原农村集体留用土地及拆迁安置用地、政府收回的满足公共利益需要的用地以及支持产业升级和城市转型的市场需求用地，三类用地将根据改造的需要确定实施整备的具体范围。在改造方式方面，土地整备将建设用地清退（基本生态控制线内建设用地清退、无法确权的违法建筑处理和清退）、拆除重建、综合整治、功能改善和飞地经营等城市建设和生态保护的多种手段进行综合应用。在用地功能方面，要引导村民的收益从种“握手楼”向产业增值来转变，追求更为舒适的居住环境这是人的本能需求。在深圳快速城市化历史上，这些村子基本都承担了为外来人提供住宿的角色，比如华为高管很多都住过城中村，但是当他们逐步具备条件后就会迁出。从深圳人口发展特征来看，人口密度已经很大了，不可能再出现人口更大规模增长的趋势了，这些人口在深圳沉积、成长，必然使得对城中村居住的消费不再强烈，住房品质的提升将显得更为关键。总体而言，因为土地整备中涉及了大量的历史遗留问题，必须将规划与土地等相关政策进行协同，这提出了比城市更新更高的要求。
当然，以上的提法仅仅从某些角度提出，还要进一步充分论证这些提法的理论根源、法理依据、政策支撑、突破程度、实施风险、效果预判等多种情况，对于可以积极予以推进的政策，尽快完善并出台。不管怎样，在当前土地整备政策研究及制定过程中，一定要把握两大方向：一个产权合法化，一个是市场化。通过产权规范化管理，不合法的产权经过不断的处理，基本都能清晰；通过市场化，建立产权交易的公开市场，各种合法产权的情况在市场上可以自由交易。坚持住这两个大的方向，土地整备才能持续走下去。
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